GİRİŞ
Reel Harcamalar ve Transfer Harcamaları Kamu Giderleri konusunda oldukça önemli bir yer tutar.Peki Kamu Giderleri ile anlatılmak istenen nedir? Reel Harcamalar ve Transfer Harcamalarından bahsetmeden önce bu konu hakkında bilgi verilmesinde yarar vardır.
1. KAMU GİDERLERİ (HARCAMALARI) KAVRAMI
Kamu harcamaları, bir çok kavram gibi hakkında çeşitli tanımlamalar yapılabilen bir kavramdır.Bu tanımların çeşitliliği Devlet kavramının ve fonksiyonlarının farklı yorumlanmasından ileri gelmektedir.
Şimdi tanımlardan bazıları verelim: İlk tanım “Kamu giderleri kamu tüzelkişilerinin yaptıkları harcamalardır.” Olarak belirtilmiştir. Diğer bir tanım “Kamu giderleri; kamu gücünün kullanılması sonucunda ortaya çıkan giderlerdir.” Olarak belirtilmiştir. Diğer bir başka tanım “ Kamu hizmetlerinin yapılması için Devlet adına harcanan paralara kamu gideri denilmektedir.” olarak belirtilmiştir. Görüldüğü üzere yapılan tanımların hepsinde eksiklikler bulunmaktadır. İlk tanımda Kamu iktisadi teşebbüslerinin harcamaları kapsamamsı eksik yönün oluştururken ikinci tanımda modern devlet anlayışına ters düşen noktalar açıkça görülmektedir, üçüncü tanımın ise Sosyal Sigortalar gibi kurumların giderlerini göz ardı ettiği açıktır. Bu tanımların eksik yönlerinin bulunması bizi kamu giderleri kavramını açıklarken geniş ve dar anlamda kamu giderleri gibi bir ayrıma sürüklemektedir.
A. DAR ANLAMDA KAMU GİDERLERİ ( Hukuki Tanım )
Bu tanıma göre bir giderin kamu gideri sayılıp sayılmamasını etkileyen temel unsur gideri yapan kişinin hukuki kişiliğidir. Yani gider kamu tüzel kişileri tarafından yapılırsa kamu gideri, gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri tarafından yapılırsa özel gider adını alacaktır.
Başka bir deyişle konsolide ( genel+katma ) bütçeden yapılan harcamalar hukuki tanım kapsamına girip, dar anlamda kamu giderini oluşturmaktadır. Bu tanımda Devlete aktif bir biçimde düzenleme ve yönlendirme görevi verilmiştir. Bu nedenle; sırtını liberal devlet anlayışına dayayan hukuki tanımın yetersiz kalacağı açıktır.
B. GENİŞ ANLAMDA KAMU GİDERLERİ ( Ekonomik Tanım )
Bu konuda M. Duverger “ Kamu giderleri, başta Devlet olmak üzere kamu tüzel kişilerinin emretme yetkilerinin uygulanması dolayısıyla yaptıkları harcamalardır.” biçiminde bir tanım yapmaktadır. Bu tanımında geniş anlamda olmasına rağmen eksik yönleri vardır. Kamu İktisadi Teşekküllerinin yaptıkları harcamalar bu tanıma göre kamu gideri sayılmayacaktır. Bu büyük bir eksikliktir.
Buraya kadar yapılan çeşitli tanım ve açıklamalardan, kolayca görülebileceği gibi kamu giderlerini belirli bir kalıba oturtarak belirlemek bazı eksikliklere neden olmaktadır. O halde, kurumların hukuki durumlarına ve ürettikleri malların özelliklerine bakılmaksızın Devletin mal varlığını azaltan her çeşit harcama kamu gideri olarak kabul edilir. Bu durumda Mahalli İdarelerin Giderleri, Sosyal Sigortaların Giderleri, Topluma Yararlı Hizmetler Yapan Kurumların Giderleri, İktisadi Devlet Teşekküllerinin Giderleri, Vergi Muaflıkları İstisnaları ve İndirimleri, Devlet Aktifinde Ortaya Çıkan Azalmalar, Bağış ve Yardımlar, Ayni Katkıların Karşılıkları geniş anlamda kamu giderleri kapsamında yer almaktadır.[1]
Reel Harcamalar ve Transfer Harcamalarından bahsetmeden önce Kamu Giderlerinin Sınıflandırılması (Bilimsel Sınıflandırma) konusuna da değinmek yerinde olur.
2. KAMU GİDERLERİNİN SINIFLANDIRILMASI
Karmaşıklık gösteren bir konunun açıklanmasında sınıflandırmanın önemi büyüktür. Maliye bilimi içinde giderlerin sınıflandırılması konusunda İdari Sınıflandırma ve Bilimsel Sınıflandırma gibi çeşitli kıstaslar kullanılmıştır.İdari sınıflandırma kendi içinde Organik ve Fonksiyonel olmak üzere iki çeşit sınıflandırmaya; Bilimsel sınıflandırma ise kendi arasında Verimli-Verimsiz Harcamalar, Cari-Yatırım Harcamaları, Reel Harcamalar-Transfer Harcamaları olmak üzere üç bölüme ayrılmıştır.[2]
Konumuz bakımından Reel Harcamalar ve Transfer Harcamalarını,bu iki harcama türünün sınıflandırılmasının yararlarını,Türkiye’de Transfer Harcamalarının son beş yıllık (1999-2004) gelişimini irdelememiz gerekiyor.
3. REEL HARCAMALAR
Kamu harcamalarının türlerinden biridir. Devlet bu harcamalar kanalıyla, üretim faaliyeti için gerekli olan üretim faktörlerini kullanır. Emek, toprak ve sermaye gibi temel üretim faktörlerini kullanarak bu faktörlerin gelir elde etmelerine yol açtığı için Reel harcamalara, üretim faktörü kullanan harcamalar ve gelir yaratıcı harcamalar da denir. Bu niteliği ile, gerçek bir üretim faktörü kullanmayan, dolayısıyla gelir yaratıcı bir rolü olmayan transfer harcamalarından farklıdır ve bir anlamda transfer harcamalarının tam karşıtı niteliğindedir. Reel harcamaların üretim faktörü kullanımı, temelde iki şekilde ortaya çıkabilir:
1) Yukarıda da değinildiği gibi, devlet üretim faktörünü doğrudan satın alabilir; memur ve işçi istihdamı, taşınmaz satın alınması veya sermaye kullanımı ve kiralaması, üretim faktörü kullanımının en temel şeklidir.
2) Devlet, piyasadan mal ve hizmet satın alarak, bu mal ve hizmetlerin içinde ve dolaylı şekilde üretim faktörü kullanabilir ve onlara sahip olabilir.
Doğrudan üretim faktörü kullanımı halinde, piyasa sektörünün söz konusu faktörleri kullanması olanağı artık yoktur; çünkü aynı üretim faktörünün hem kamu, hem de piyasa sektöründe aynı anda kullanımı mümkün değildir.
Dolaylı üretim faktörü kullanımı halinde ise, söz konusu üretim faktörlerini piyasa sektörü kullanarak, onları mal ve hizmetlere dönüştürmektedir. Buna karşılık üretilmiş olan mal ve hizmetler kamu sektöründe ve kamu faaliyetleri içinde tüketilmektedir.[3]
4. TRANSFER HARCAMALARI
Transfer harcamaları doğrudan milli gelir üzerinde etki meydana getirmeyen ve satın alma gücünün özel şahıslar ve sosyal gruplar arasında el değiştirmesine neden olan harcamalardır.[4]
Diğer bir deyişle transfer harcamaları karşılıksızdır. Bunlar kişilere, ailelere ve bazı gruplara yapılan, kazanç amacı bulunmayan harcamalardır. Transfer harcamalarının bu özelliği literatürde hediye kavramı ile açıklanmaya çalışılmıştır. Transfer harcamaları özde satın alma gücünün tek taraflı ve karşılıksız olarak el değiştirmesinden başka bir şey değildir.
Transfer harcamalarının türleri, genel olarak dört grupta ele alınıp değerlendirilebilir.
1) Merkezi İdarenin Mahalli İdarelere Yaptığı Mali Yardımlar: Kamu hizmetlerini gerçekleştirebilmek için mahalli idarelerin yetersiz kalması durumunda idarenin mahalli idarelere parasal yönden destek sağlamasıdır. Genel bütçeden yapılan bu yardımlar, mahalli idareler tarafından mal ve hizmet alımında kullanılmış olsa bile, merkezi idareye herhangi bir karşılık sağlamadıkları için transfer harcaması olarak kabul edilebilir.
2) Devlet Borçlarının Faiz Ödemeleri: Devlet çeşitli nedenlerle, siyasi sınırlardaki kişi ve kişilere ayrıca siyasi sınırlar dışındaki ülke ve uluslar arası kuruşlara başvurmak suretiyle borçlanabilir ve alacaklılara vade süresince faiz öder. Bu faiz ödemeleri karşılığında herhangi bir mal ve hizmet alımı yapılmadığı için faiz ödemeleri de transfer harcaması olarak kabul edilir.
3) Sosyal Amaçlı Transfer Harcamaları: Gelir dağılımında adaleti sağlamak amaçlı olan bu harcamalar emekli aylıkları, dul ve yetim aylıkları, muhtaç öğrencilere verilen burslar vb. giderler en tipik örnekleridir. Sosyal amaçlı yapılan bu ödemelerde transfer harcaması olarak kabul edilir.
4) İktisadi ve Mali Amaçlı Transfer Harcamaları: Bunlar genel olarak, ekonomik ve mali politika uygulamaları gereğince devlet tarafından yapılan giderlerdir. Çeşitli nedenlerle bir verginin alınmaması veya indirilerek alınması şeklinde olabilir.
Transfer harcamaları kendi içerisinde de değişik biçimlerde sınıflandırmalara tabi tutulabilir.
· Dolaylı ve Dolaysız Transferler: Bu tür bir ayırım, transfer harcamalarının bazılarının bireylerin veya sosyal grupların satın alma güçlerini doğrudan, bazılarının ise dolaylı bir biçimde arttırmaları nedeniyle yapılmaktadır.
· Gelir ve Sermaye Transferleri: Gelir transferleri, satın alma gücünün, diğer bir deyişle gelirin toplumun bir sosyal grubundan diğerine aktarılmasına neden olan harcamalardır. Savaşlar sonunda, savaşı kaybeden devletlerin kazananlara ödemek zorunda kaldıkları savaş tazminatları ya da dış borçların faizleri gibi kaynakların ulusal sınırlar dışına aktarılması sonucunu yaratan harcamalar ise sermaye transferleri olarak kabul edilir. O halde, bunlar dışındaki transfer harcamaları, gelir transferleri olmaktadır.
· Üretken ve Üretken Olmayan Transferler: Bu ayırıma göre iktisadi ve mali amaçlı transfer harcamaları üretken, sosyal amaçlı transfer harcamaları ile devlet borçlarının faiz ödemeleri ise üretken olmayan transferler arasında düşünülebilir.
Ø Reel Harcamalar-Transfer Harcamaları Sınıflandırmasının Sağladığı Yararlar
1) Kamu harcamalarının etkilerini açıklamada yardımcı olur.
2) Kaynakların dağılımı ve kullanışı konusunu açıklar.
3) Kamu harcamalarının ekonomik hayatı etkilemek ve yönlendirmek bakımından nasıl kullanılabileceğini gösterir.
4) Gelir dağılımını düzenlemek ve adaletli hale getirmek amacıyla harcamaların kullanılabileceğini gösterir.
5) Merkezi idare bütçesi ile diğer kamu kuruluşları bütçeleri arasındaki ilişkiyi açıklar.[5]
5. TÜRKİYE’DE TRANSFER HARCAMALARININ GELİŞİMİ [6]
Ülkemizde transfer harcamaları konsolide bütçe harcamaları içinde oldukça önemli büyüklüğe sahiptir. Bu büyüklüğün temel sebebi 1990’lardanitibaren harcamalar içinde özellikle iç ve dış borç faiz ödemelerinin yükselmesidir.
Tablo 1: Konsolide Bütçe Harcamaları içinde Transfer
Harcamaları Payının Gelişimi ve GSMH’ya Oranı (1999-2004)
(Milyar TL)
* 2004 Yılı Bütçe Kanunu ** Program *** 2004 Yılı Bütçe Kanununda, analitik bütçe sınıflandırmasının bir gerçeği olarak, “faiz giderleri” , “cari transferler” , “sermaye transferleri” , “borç verme” ayrı ayrı düzenlenmiştir. Bu rakam toplam tutarı göstermektedir. KAYNAK: T.C Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, (1990-2003) Bütçe Gelir ve Gider gerçekleşmeleri |
Tablo 1 incelendiğinde 1999 yılında transfer harcamalarının konsolide bütçe harcamaları içerisinde payının %61,8 olduğu; bu oranın 2000 ve 2001 yıllarında artış göstererek sırasıyla %65,6 ve %69,5 olarak gerçekleştiği; 2002 yılından itibaren de azalmaya başladığı ve 2003 yılında %67,3 olduğu görülecektir. 2004 yılında bu oranın %64,4 düzeyinde gerçekleşmesi hedeflenmiştir.
Transfer harcamalarının GSMH’ya oranına baktığımızda da bu payların konsolide bütçe harcamalarındaki paylara benzer bir gelişme gösterdiği görülmektedir. 2001 yılında son beş yıllık dönemin en yüksek oranı olan %31,7’ye ulaştıktan sonra transfer harcamalarının GSMH’ya oranının 2004 yılında, son beş yılın en düşük düzeyi olan, %23,1 olarak gerçeklemesi beklenmektedir.
Son dönemlerde bütçenin bir nevi transfer bütçesi haline gelmesi nedeniyle[7], 1986 yılından itibaren devlet borçları anapara ödemeleri bütçe dışına çıkarılmıştır. Bu uygulama bile bütçenin transfer harcamaları kalemindeki hızlı artışı engelleyememiştir. Bunda en büyük etken borç faizlerinin önlenemeyen yükselişidir.
Tablo 2: Transfer Türlerine Göre Harcamaların Toplam
Transferler içindeki Payları (%) (1999-2003)
KAYNAK: T.C Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2004 Yılı Bütçe Gerekçesi, 2005 Yılı Bütçe Gerekçesi |
Transfer harcamalarının kendi içindeki dağılımına bakıldığında borç faizleri en yüksek harcama kalemini oluşturmaktadır. Tablo 2 incelendiğinde, borç faizlerinin toplam transfer harcamalarına oranının %61,7’lerden 2002 yılında son beş yıllık dönemin en yüksek payı olan %73,3’e ulaştığı ve 2003 yılında da %61,8 seviyesine gerilediği görülmektedir.
Dünyada bir çok ülkede olduğu gibi ülkemizde de sosyal güvenlik ve sosyal güvenlik harcamaları konusu sürekli olarak gündemin ilk sıralarına yerleşmiştir. Sosyal güvenlik kuruluşları olarak adlandırılan Emekli Sandığı, Bağ-Kur ve Sosyal Sigortalar Kurumu’nun yıllar itibariyle mali dengelerinin bozulması ve artan açıklarla birlikte, konsolide bütçeden bu kuruluşlara transfer yapılması söz konusu olmuştur.[8] Bu transferlerin neticesinde 1999 yılında, transfer harcamaları içinde sosyal transferlerin payı %17,0 düzeyinde gerçekleşmiş; 2000 ve 2001 yıllarında azalırken 2002 yılında tekrar artış göstererek %15,8 rakamına ulaşmıştır. 2003 yılında ise son beş yıllık dönemin en yüksek rakamı olan %18,5 seviyesine yükselmiştir. 1999 yılında yapılan sosyal güvenlik reformuyla; kayıt dışı istihdamın önlenmesi, prime esas kazanç sınırları ile emeklilik yaşının yükseltilmesi, emekli aylıklarının TÜFE’ye endekslenmesi, prim tahsilatının hızlandırılması ve denetimde etkinliğin artırılmasına dönük tedbirler getirilmiştir. Ancak sosyal güvenlik kuruluşlarına aktarılan kaynaklar bütçe açıkları üzerinde halen olumsuz bir etki yapmakta ve kamu bütçeleri üzerindeki mali baskıyı artırmaktadır.
Yıllar itibariyle artış gösteren bir di er transfer harcaması kalemi de iktisadi transferlerdir. 1999 yılında %2,5 paya sahip olan iktisadi transferler, düzenli olarak artış gösterimi ve 2002 yılında %4,5; 2003 yılında da %4,8 seviyelerine ulaşmıştır. Hiç kuşkusuz bu oranların artmasında kamu iktisadi teşebbüslerine (KİT’ler) yapılan görev zararı ödemeleri önemli bir paya sahiptir. Ancak son dönemlerde kamu iktisadi teşebbüslerinin finansman açıklarına yönelik önemli gelişmeler söz konusudur.[9]
Transfer harcamaları içinde özellikle borç faizi ödemelerinin ön plana çıktığını belirtmek gerekmektedir. Özellikle konsolide bütçe içinde faiz ödemeleri ilk sırada yer almakta; sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan transferler, iktisadi transferler ve tarımsal destekleme için bütçeden ayrılan kaynaklar, bütçeden beklenen ekonomik ve mali amaçlara ulaşılması yönünde uygulanacak politikalarda sınırlamalara yol açmaktadır. Bu da bütçenin konjonktürsel esnekliğinin azalması sonucunu doğurmaktadır.[10]
KAYNAKLAR
ERDEM, Metin- ŞENYÜZ, Doğan- TATLIOĞLU, İsmail: Kamu Maliyesi, 3.Basım, Ekin Kitap Evi, Bursa, 2003 .
ÖNDER, İzzettin: Türkiye’de Kamu Harcamalarının Seyri: 1927-1967, .Ü. Yayın No: 1925, İktisat Fakültesi Yayın No: 330, İstanbul, 1974.
ÖZBARAN, M. Hakan: Sayıştay Dergisi, Sayı: 53 Türkiye’de Kamu Harcamalarının Son Beş Yılının Harcama Türlerine Göre İncelenmesi
ÖZEN, Ahmet: “Türkiye’de Transfer Harcamalarının Gelişimi ve Ekonomik Etkilerinin Değerlendirilmesi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, C:5, Sayı:1, 2003.
http://ibfclub.net/ders_kamumaliyesi6.htm
http://www.malihaber.com/modules.php?name=Encyclopedia&op=content&tid=1569
Gökhan DAĞ- 2005 Bursa
[1] ERDEM, Metin- ŞENYÜZ, Doğan- TATLIOĞLU, İsmail:: Kamu Maliyesi, Ekin Yayınları, 3. Basım (Sayfa 28-30)
[2] http://ibfclub.net/ders_kamumaliyesi6.htm
[3] http://www.malihaber.com/modules.php?name=Encyclopedia&op=content&tid=1569
[4] ÖNDER, İzzettin: Türkiye’de Kamu Harcamalarının Seyri: 1927-1967, .Ü. Yayın No: 1925, İktisat Fakültesi Yayın No: 330, İstanbul, 1974.
[5]ERDEM, Metin- ŞENYÜZ, Doğan- TATLIOĞLU, İsmail:: Kamu Maliyesi, Ekin Yayınları, 3. Basım (Sayfa 48-51)
[6] Türkiye’de Transfer Harcamalarının Son Beş Yıldaki Gelişimi (1999-2004)
[7] Öyle ki 2001 yılı itibariyle transfer harcamalarının toplamı 55 katrilyon 981 trilyon 463 milyar, toplam konsolide bütçe gelirleri 51katrilyon 542 trilyon 970 milyar; 2002 yılı itibariyle ise transfer harcamalarının toplamı 77 katrilyon 682 trilyon 555 milyar, toplam konsolide bütçe gelirleri ise 75 katrilyon 592 trilyon 323 milyar olarak gerçekleşmiştir. Son dönemlerde bütçe gelirlerinin tamamı dahi transfer harcamalarını karşılayamamaktadır.
[8] 1994 yılına kadar sadece Emekli Sandığı’na transfer ödemesi yapılmaktayken, bu yıldan itibaren SSK’ya ve 1995 yılından itibaren de Bağ-Kur’a kaynak aktarılmaya başlanmıştır.
[9] KİT maliyetleri içerisinde önemli bir yere sahip olan istihdam giderlerini azaltmaya yönelik olarak çeşitli tedbirler alınmıştır. Personel istihdamının rasyonalizasyonu çerçevesinde 2002 - 2003 yıllarında yaklaşık 60.000 kişi emeklilik veya iş akdi feshi yoluyla sistemden ayrılmıştır. Ayrıca IMF ile imzalanan Stand-By anlaşması gereği yeni borçlanmalara sınırlamalar getirilmiş; eski borçların ödenmesi zorunlu hale gelmiştir. Tasarruf tedbirleri çerçevesinde ise, ayrıcalıklı kişi ve kurumlara uygulanan indirimli ve bedelsiz tarife uygulamalarına son veren 4736 sayılı Kanun yürürlüğe girmiştir (2005 Bütçe Gerekçesi, 2004:248-254).
0 Comments:
Post a Comment